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但是对法律体系还可以从另一个视角即法学（法律科学）的视角来界定，于此，法律体系被认为是对法律现象进行学术上的建构性诠释或者说描述的产物。
人权国内保障机制，主要体现在对人权的立法保护、行政保护、司法保护等方面。(三)法治国家是人权实现的制度保障 通观历史，治国的思想繁多，但概括起来，实质上只有两种：人治与法治。
再次，和谐社会还是解决各种社会矛盾与对抗，制定各种政策与法律的带有全局性与根本性的一项指导方针。在人权与国家义务这对范畴中，国家权力是介于二者之间的中间环节，尊重和保障人权、履行国家义务，必然要诉诸国家权力。一般说来，个人人权与集体人权的相互关系是：个人人权是集体人权的基础，集体人权是个人人权的保障。现代国家就是通过普遍人权承认自己的这种自然基础。要在人权问题上正确开展国际合作和正确实施国际保护，必须在理论与实践上处理好促进人权国际保护与尊重国家主权的关系。
国际集体人权就其性质而言，大致有以下两类：一是以政治内容为主，如民族自决权、和平权。其次，集体人权也是促进和保障个人人权的基本条件。⑨这种分析其实也是嵌入的视角：执法行为嵌入在体制的政治、经济及社会目标中。
执法人员采取的强制措施、相对人利益丧失的景象、围观者的挑唆煽动、执法者言行失当等，都可能迅速引起执法对象暴力抵抗，甚至群体性暴力抗法。在案件发现环节，案件可能来源于县区政府的交办、其它政府部门的移送以及乡镇(街道办)的报告。例如，在我们调研的湖南某乡，综治办就有一个专门的城管中队，有执法队员6人，占综治办总人数的一半。⑧笔者曾将执法者所处的压力型体制纳入考量，从中央立法、基层政权偏好、地方社会偏好三个因素的关系出发，建构解释涉农执法实效的三维框架。
违法建设在各国都会受法律严惩。⑥ 第四，嵌入式执法论。
社区空间的地方性知识、社会关系，可以对执法权的运行施加或明或暗的影响，执法对象可以利用这些对执法人员构成约束和反制。这带来了矛盾性后果：一方面国家重典治国，力图消除违法建设现象，释放严厉打击违法的信号。违建执法的困难还在于，执法对象难以轻易接受执法决定。(38)他们一般是超过45岁的男性，阅历和经验都很丰富，身体健康，精力旺盛，在一线执法岗位上干了至少十年，长期生活在辖区附近，是地道的本地人。
第一，执法人员被执法对象俘获。也许，需要同时容纳上述两种解释，整合更多相关经验现象解释的新视角，将违建执法的不同场景、现象和问题放进同一个分析框架，并探究这些现象和问题之间的关联，从而从整体上解析违建执法困境的逻辑。(33)一项法律只有被执法人员理解、认同，才能顺利变成他们的具体行动。(35)能否在组织体系内保证执法人员的理念一致性，属于国家能力中濡化能力的范畴。
六、结论与启示 违建执法的困境，在现象上表现为违法建设普遍而执法困难。(32)协调工作机制不能彻底解决孤岛现象的主要原因有以下几个方面。
总体而言，城管执法属于监督较难的执法类型，但其事务也可以区分不同的类型。嵌入式执法论也有助于理解解释违建执法的困境。
(16)米格代尔将国家与社会组织争夺社会控制与支配的斗争视为国家能力的核心，即国家能否胜过社会组织，按照自身意愿制定并执行规则，其衡量指标包括服从、参与、合法性。③参见胡水君：《法律的政治分析》，北京大学出版社2005年版，第132页以下。⑦此外，戴志勇认为，选择性执法现象，是政府面临情势变化，为降低包括间接执法成本和间接损害的总成本，运用剩余执法权以保证实现其政治、经济及社会目标的结果。(51)参见[美]道格拉斯?诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第96页。执法过程需要执法人员有良好的判断能力、反应能力和处置能力。越是有风险的工作，越是可能由临时工承担。
在国家—社会的理论框架基础上，将法律看作一种国家意志和政治权力，就可以变成法律—社会的理论框架，这一框架与国家机构的结构模型镶嵌叠加，就成为更复杂的法律—执法机构—执法人员—社会的理论框架。不同的机构、不同的人群有自身独特的利益、偏好、经验和意志，因此，能否保证一线执法人员有效传递、贯彻法律意图，这对国家能力是巨大的考验。
有时执法队员不恰当的一句话或动作可能引起暴力攻击，它在执法人员缺乏预期的情况下突然发生。由于违建行为多发生在村庄或社区里，有一定的隐蔽性，街道、乡镇被纳入违建执法工作机制中，被要求以社区和村组为单位，开展日常巡查工作，甚至对辖区内城中村及旧城改造地区落实巡查人员，以及时发现和劝阻违法建设行为。
因此，在最困难的一线，由于临时工缺乏足够的控制能力和决断能力，容易作出错误的决定，从而激化矛盾。实际情况与此有所差异，执法过程成为执法人员与执法对象的谈判协商过程，是一个不断讨价还价的过程，法律只是谈判中的一个筹码，执法过程吸纳了各种正式和非正式的权力关系和运作策略。
⑤代理经济学分析执法问题都持执法者趋利论，将作为代理人的执法者预设为效用最大化者。如果国家能力有限，就只能被动回应社会需求，甚至难以满足需求，更不用说主动推动社会变革。(33)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第526页。二是被人情或腐败利益俘获。
(34)前引(14)，斯考切波文，第21页。不同机构之间的合作是政府工作的基础，但在现实中，不同政府机构的合作却可能受到种种限制。
一线执法人员的素养欠缺，且其工作难以被执法机构有效考核。他们的职业生涯几乎不再有上升空间，但离退休还早，长期的执法工作已经磨砺出他们从容平实的心态。
图1反映了一般情形下违建执法的结构和过程： 从执法的结构和过程入手，违建执法至少面临三个层面的问题：执法机构、执法人员及其与社会的互动，执法困境相应表现在这三个层面。(15)专制性权力是指国家精英凌驾于社会之上的权力，基础性权力是指国家实际渗透到社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础设施渗透和集中地协调社会活动的权力。
因此，国家能力视角的解释，需要考察法律的实际运作，需要从执法的结构和过程入手。(32)见刘磊：《执法吸纳政治：对城管困境的一种解释——M县个案的考察》，中南财经政法大学2014年硕士论文，第60页。(42)城管的违建执法属于事务量大、自由裁量性高、特定性低的一种执法类型。米格代尔将社会对国家的影响纳入国家能力的考察范围，认为国家能力是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力。
例如，在武汉市，市、区两级都制定了《控制和查处违法建设办法》，并制定了相关的考核细则，但违法建设现象依然普遍存在。(39)例如，小江城管局共有90人，除去领导和机关工作人员，经常在外执法的只有不到60人。
一线执法人员身处基层，与执法对象的关系密切，常常共享着相同的地方文化、思维方式，从而可能接受执法对象的观念，没有动力推进执法。社区空间是居民的领地，虽然街头官僚拥有进入的法律授权和权力依据，却缺乏其中的地方性知识，执法如遇抵制便孤立无援，而居民却可以依赖地方性知识抵制执法，互相熟悉、有着信任基础的居民还可能给抵制行为以支援。
法律穿透社会，最终需要经由一线执法人员的执法行动，他们需要与执法对象进行反复的较量，而社会的复杂性(执法空间和执法事务的特性)可能压垮执法人员。在执法人员层面，表现为执法机构缺乏对一线人员的有效考核，且一线人员欠缺足够的素养，包括正确的理念和足够的能力。
